열린장관실

                                                     “우리 외교의 환경 변화와 새로운 외교 패러다임” 
                                                    - 송강포럼 오찬사 (2016.4.20.(수), 프레스센터) -

존경하는 이규형 회장님,
구자열 회장님,
그리고 송강포럼 회원 여러분,

오늘 송강포럼 행사를 통해 평소 존경하는 여러분들을 모처럼 한 자리에서 만나뵙게 된 것을 기쁘게 생각합니다. 외교안보 분야에 많은 관심과 식견을 갖고 계신 분들의 모임인 만큼, 특정 주제나 현안 보다는 큰 틀의 얘기를 나누고 싶어서 일단 오늘은 “한국 외교의 환경 변화와 새로운 외교 패러다임”이라는 주제를 선정해 보았습니다. 이러한 주제에 대해서는 그간 제가 유엔총회 기조연설이나 영국 채텀하우스 또는 다보스 포럼 연설 계기에 다른 방식으로 다룬 적이 있습니다마는, 오늘 이 시점에 우리 정책 입안자들이 당면한 대외 여건과 환경이 어떤 정책적 함의를 갖는지 함께 고민해 보는 것이 시의적절하다고 보고 있기 때문입니다.

이를 위해서 굳이 멀리 되돌아 볼 필요도 없이 금년초 이래 우리들의 관심을 끌었던 주요 사안들을 일별해 볼까 합니다. 무엇보다도 북한의 4차 핵실험과 장거리 미사일 발사가 연초부터 전 세계 헤드라인을 장식했고, 지난 주 중거리 미사일 발사 실패에 이어서 추가적인 전략적 도발 가능성이 우려되고 있습니다. 지난달에는 워싱턴 핵안보정상회의를 앞두고 벨기에에서 테러가 발생하여 핵테러에 대한 우려가 커졌습니다. 그리고 지난 주말부터 큐슈 대지진과 에콰도르 강진 등 환태평양 지역에서의 대규모 자연재해가 지구촌을 긴장시키고 있습니다. 중국의 경제지표 하락을 포함한 국제경제의 불확실성은 계속 심화되고 있습니다.

과거 같으면 자신들과 직접 관련되지 않으면 별 관심을 보이지 않았습니다마는, 현재의 국제사회에서는 제가 방금 말씀드린 현상들로부터 지구촌 그 어느 나라도 완전히 자유롭다고 생각하지 않습니다. 국제적인 차원에서는 비확산 문제이든, 테러이든, 인권이든, 자연재해 문제이든, 이 모든 것이 결국 상호의존성과 연계성이 고도화되고 있는 상황에서 결국 유엔이 추구하는 국제평화와 안보, 지속가능한 개발 그리고 인간의 존엄이라는 측면에서 상호 영향을 주고 있다고 보기 때문입니다. 작년 국제사회의 가장 큰 화두였고 이번 주 금요일(4.22) 뉴욕에서 서명 예정인 기후변화 협정도 이러한 복합적 요인을 모두 내포하고 있습니다.

90년대에 유엔과 OECD에 가입하고 국력의 신장에 따라 G-20 등 글로벌 무대에서 주요 행위자로 성장한 한국은 비록 강대국은 아니지만, 이런 외교환경 변화에 누구 못지않게 커다란 이해관계를 가질 수밖에 없게 되었습니다. 우리가 원하든, 원치 않든 간에 국제사회에서 보다 많은 책임을 지도록 요구받고 있습니다. 우리의 고민은 다른 나라들과 달리 이미 “우리 손이 꽉 차있다”, 영어로 표현하자면 “Our hands are full” 이라고 할 정도로 우리 지역, 즉 한반도와 동북아에서 전개되고 있는 거센 도전을 감당하면서 이러한 글로벌한 역할도 동시에 해내야 한다는 것입니다.

박근혜 정부 출범 당시 현 정부 5년간 우리가 엄중한 외교안보 환경에 처할 것이라고 예고했었고, 저 자신도 2014년 말 채텀하우스 연설에서 한국외교는 한반도, 동북아 그리고 글로벌 차원에서 동시다발적인 3중 파고에 직면해 있다고 했습니다. 한국의 외교정책은 바로 이러한 엄중한 외교안보 환경에 대한 문제의식 내지 좌표인식 그리고 더 나아가서는 역사인식에 기초해서 이루어지고 있다고 먼저 말씀드릴 수 있겠습니다. 지난 해 방한해서 저와 장시간 토론한 바 있는 현실주의 국제정치학의 대표적 이론가인 미어샤이머 시카고대 교수는 “한국은 한치의 실수도 용납되지 않는 지정학적 환경에 살고 있다”라고 한 바 있는데, 우리가 처한 현실을 나름대로 잘 표현한 것이라고 봅니다. 이러한 지정학적 지각판은 조용히 그리고 매우 느리게 움직일 수도 있지만, 경우에 따라서는 급작스레 요동칠 수도 있습니다.

따라서, 한국외교를 보다 충실하게 이해하기 위해서는 겉으로 보이는 현상과 물밑에서의 움직임, 결과 뿐만 아니라 외교 수행방식과 과정, 즉 modus operandi, 주어진 여건과 우리가 움직일 수 있는 여건, 미시적 이해와 거시적 이해관계, 단기적 측면과 중장기적 측면 등 다양한 요소들을 함께 보아야 하는데, 이러한 관점에서 최근 우리 외교환경과 이에 대한 대응방식에서 나타나고 있는 몇 가지 특징을 중심으로 설명드리고자 합니다.

첫 번째로, 우리 외교지형의 변화에 따라 고난도 외교사안이 동시다발적으로 발생하고, 우리 외교는 고차방정식을 풀어야 하는 일이 다반사가 되고 있습니다.

예컨데 박근혜 정부 3년차인 작년은 첫 해와 둘째 해를 합친 것만큼 난제도 많았습니다.

제가 작년 초에 2차대전 종전 70주년이자 한일 국교정상화 50주년을 맞는 시점에 한일관계에 있어서만 볼 때 약 6-7개의 위기요인이 도사리고 있다고 말한 바가 있었습니다. 예컨대, 유네스코 세계유산 등재문제는 일본과의 협상사에 있어 가장 어려운 협상중 하나였습니다. 우리의 정당한 우려를 유엔문서에 반영시키기까지 4개월여간 최선의 노력을 기울인 바가 있습니다. 모두들 잘 알고 계시는 작년말 일본군 위안부 피해자 문제 합의는 2014년 4월 이래 18개월간의 오랜 협상 끝에 타결되었습니다.

최근 한 미국 대선 후보의 한국 핵무장론 발언과 지난주 서울에서 개최된 제1차 한미 원자력 고위급위원회 회의로 인해서 더욱 관심을 모은 한미 원자력협정 개정도 우리 외교에 있어 가장 큰 난제중 하나였습니다. 사실상 현 정부들어 2년간 집중적인 협상을 통해 42년만에 원자력협정 개정을 이끌어냈는데, 한미간 대표적 윈-윈 사례로 평가할 수 있습니다.

어떤 경우 구체적인 현안으로 나타나지는 않더라도 중국의 부상, 일본의 전후질서 탈피 외교, 미국의 아시아 재균형 정책과 같이 동아시아 질서 변화와 관련된 역내국가들간의 긴장과 갈등이 당면 현안 못지 않게 더 큰 관심과 주도면밀한 대응을 요구하곤 합니다. 남중국해 문제가 대표적 예입니다.

두 번째로, 우리 외교는 다양한 도전에 대해 임기응변으로 대응하기 보다는 큰 틀에서 전략과 로드맵을 가지고 접근하려고 노력한다는 것입니다. 따라서 특정 시점보다는 전체 흐름 속에서 관찰하는 것이 중요하다고 생각하고 있습니다.

예를 들면, 지난해 한일 국교정상화 50주년을 맞아서 양국 관계개선을 위한 양국내 및 국제사회의 여론이 점증하였는데, 여러 현안으로 인해서 한일관계에 있어 도전요인이 너무 많았습니다. 이런 상황에서 작년 3월 한·일·중 외교장관회의를 제가 의장으로 주최해서 역사인식 문제와 한·일·중 정상회의 조기 개최 표현에 합의를 이루면서 물꼬를 트기 시작했습니다. 이어서, 6월 한일 국교정상화 50주년 기념행사 참석차 저의 일본 방문과 세계유산 등재 문제 타결, 그리고 박근혜 대통령의 9.3 전승기념일 계기 방중시 중국의 한일중 3국 정상회담 참석 확보, 그리고 11월초 서울에서 개최된 한일중 정상회담시 한일 정상회담 및 위안부 문제 조기 타결 합의, 이어서 연말 일본군 위안부 피해자 문제 타결 등 일련의 사안들이 간단없이 상호추동하면서 연결되었습니다. 3자 외교와 양자외교가 선순환적으로 작동한 좋은 사례입니다.

세 번째로, 변화된 외교환경 속에서 외교 수행방식에도 새로운 패러다임이 자리잡고 있는데, 전통적인 양자외교는 기본이고, 조금전 말씀드린 3자, 소다자, 그리고 다자외교 등 처한 상황과 난이도에 맞는 창의적인 방식을 유연하게 활용한다는 점입니다. 정상외교가 과거 어느 때보다 중요해지고 있고, 디지털 시대에 맞게 아까 사회자께서 말씀하신 전화외교도 중요한 역할을 하고 있습니다.

3자외교는 지난 3년간 주로 외교장관과 북핵 6자회담 수석대표 중심으로 이루어졌는데 지난 3월말 워싱턴 핵안보정상회의 계기 제2차 한·미·일 정상회의, 어제 제3차 한·미·일 외교차관협의에서 보시듯이, 이제 모든 레벨에서 그리고 다양한 의제분야에서 이루어지고 있습니다.

한일중간에도 위에서 말씀드린 3국 정상회의, 외교장관회의에 이어서 이번달 말에 3국 북극관련 회의와 공공외교포럼 등이 예정되어 있습니다. 앞으로 한·미·중간에도 이루어질 수 있고 이외 다양한 3자형식도 시도될 수 있습니다.

정상외교는 북핵 및 북한 문제를 다루는데 있어서도 가장 중요하고 효과적인 수단입니다. 박근혜 대통령은 지난달 말 핵안보정상회의 계기에 이례적으로 하루동안 한·미, 한미일, 한·일, 한·중 정상회담을 모두 가진 바 있습니다.

제 경우는 유엔과 제네바 근무 경험도 있고 해서 다자외교 무대를 최대로 활용하고 있고, 작년 한해 4개월 외국 방문중 약 절반이 다자외교와 관련된 활동이었습니다.

예를 들면, 지난 1월초 북한의 핵실험과 2월초 장거리 미사일 발사에 따라 2월 중순 유엔을 방문해서 P5를 비롯하여 안보리 15개 이사국 대표를 모두 만난데 이어 바로 유럽으로 건너가 뮌헨안보회의 계기에 미국, 중국, 러시아 외교장관들과 연쇄 회담을 가진 바가 있습니다. 또한 이 계기에 대서양협회 고위급포럼 기조연설을 통해서 NATO와 EU 정부 및 학계 대표들을 대상으로 해서 왜 북핵문제가 유럽에도 위협이 되는지에 대해 설명하였습니다. 이어 안보리 결의 채택 시점에 제네바를 방문해서 군축회의에서는 북핵문제를, 그리고 유엔인권이사회에서는 북한 인권문제를 집중적으로 다룸으로써 북핵문제를 넘어 북한문제를 총체적으로 볼 필요성을 환기시킨 바 있습니다.

이러한 연장선상에서 북한의 추가 도발 가능성도 염두에 두면서 금년 중에도 다양한 지역차원, 글로벌 차원의 다자회의에 적극 참여해서 북한 비핵화 및 도발 억지 노력을 전개할 생각입니다.

네 번째로, 글로벌 무대에서 한국에 대한 수요가 가히 기하급수적으로 증대하고 있는데 대한 보다 많은 이해가 필요합니다. 제가 최근에 한국이 글로벌 외교의 전성기를 맞고 있다고 표현한 바와 같이 어느 특정시기에 유엔의 한 회원국이 국제기구 수장 및 주요 이사회 의장을 십여개나 동시에 수임하고 있는 것은 보기 드문 일입니다.

우리가 핵안보, 사이버스페이스 그리고 보건안보 분야와 같은 글로벌 현안을 다루는 정상회의나 최고위급 포럼에서 의장국 역할을 수행하는 것이라든가, 많은 위험을 무릅쓰고 에볼라 긴급구호대를 아프리카에 파견하고, 4개의 개발협력 이니셔티브를 동시에 추진하는 것은 결국 새로운 국제질서 형성 과정에서 우리의 역할과 위상이 커지고 있음을 의미합니다.

다섯 번째로, 3중 파고가 나날이 거세지는 환경에서 우리 외교도 위기의 일상화라는 도전에 직면해 있어 위기 대응 역량이 그 어느 때보다 중시되고 있습니다.

이번 정부 들어서 북한의 각종 도발, 중국의 방공식별구역 선포, 우리 외교관과 국민의 납치 또는 테러, 감염병 등 다양한 위기상황이 발생하였고, 실제 위기상황으로까지는 전개되지 않았더라도 우리에게 미칠 위험성이 크다고 판단될 경우 수시 위기 대응 시스템이 가동되었습니다만은, 아무래도 가장 중요한 것은 북한의 도발로 인한 것이라고 하겠습니다.

금년초 북한이 4차 핵실험을 감행했을 때 정부는 이를 엄중한 사태로 규정했기 때문에 핵실험 이후 장관 주재 비상 T/F 체제를 가동하면서 1.6 핵실험 직후 모든 안보리 이사국 외교장관 및 핵심 우방국 장관들과 즉각 전화외교를 가진 바가 있습니다.

더 최근의 예를 든다면, 지난 4.15(금) 김일성 생일을 맞아 북한이 무수단으로 추정되는 탄도미사일 발사를 감행했는데, 실패한 시도였음에도 불구하고 안보리는 북한의 도발행위를 강력히 규탄하는 언론성명을 신속히 채택한 바가 있습니다. 서울과 워싱턴 그리고 유엔이 있는 뉴욕 현장에서 한미간 거의 실시간 소통을 통해 거둔 결과였다고 말씀드릴 수가 있습니다.

정부로서는 북한 정권이 5월초로 예상되는 당 대회를 앞두고 추가적 도발을 감행할 가능성이 상존하는 만큼, 어떠한 형태의 도발이 있더라도 NSC를 중심으로 우리의 위기 대응 시스템이 효과적으로 작동되도록 만전을 기하고 있습니다.

안보차원의 위기 대응 시스템은 아니지만, 최근 큐슈지역 대지진시 우리가 신속대응팀을 가장 먼저 현장에 파견한 것은 우리동포 및 여행객 보호와 더불어 재난관리를 우리 정부가 추진중인 동북아평화협력구상의 주요 아젠다로 다룬다는 점에서도 도움이 될 것으로 생각하고 있습니다.

마지막으로, 북핵문제, 북한문제, 더 나아가 한반도의 미래를 풀어가는데 있어서 우리 외교의 역할입니다.

대통령께서 1.13 대국민 담화에서 “가장 강력한 대북 제재 결의안이 도출되도록 노력할 것이다.”라고 밝혔듯이 안보리 결의 수준에 대해 현실적으로 가능한 최대한의 목표치를 내걸었습니다. 정상 차원의 이러한 결기가 없이는 주변국들과 국제사회를 이끌고 갈 수 없다는 판단 때문이었습니다.

한편, 2.7 북한의 장거리 미사일 발사에 따라 한미 양국간에 THAAD 주한미군 배치 가능성 관련된 협의를 위한 공동실무단을 발족시켰습니다. 주변국가들뿐 아니라 전세계 국가를 대상으로 한 전방위적인 외교노력을 전개하였습니다. 결국 3.2 유엔 안보리는 유엔 역사상 비군사적 제재로는 가장 강력한 결의 2270호를 채택한 바 있습니다. 우리 외교 노력을 통한 압박외교(coercive diplomacy)의 좋은 이정표로 저희는 보고 있습니다.

물론 안보리 결의 채택 이후에도 북한은 여전히 ▲선제 핵공격 불사, ▲자위 차원이 아닌 실제 핵무기 사용, ▲미 본토 타격 등 핵보유국 지위를 전제한 도발적 언동을 지속하고 있습니다.

반면, 역대 가장 강력한 안보리 대북한 제재와 여타 압박 조치들로 인해서 북한 스스로도 상당히 아픔을 느끼고 있다는 징후들도 나타나고 있습니다.

제2의 고난의 행군 같은 단어가 자주 등장하고 있고, 얼마전에는 스스로 “유엔역사 70여년의 그 어느 갈피에서도 찾아볼 수 없는 야만적인 제재 소동이 우리 삶의 공간을 완전히 질식시키고 있다”라고 말할 정도로 곳곳에서 어려움을 겪고 있는 모습들이 관찰되고 있습니다. 최근 13명의 북한 식당 종업원들이 집단 탈북한 것도 전례없는 것으로서, 우리를 포함한 국제사회의 대북 제재에 어느 정도 영향을 받지 않았겠는가 생각합니다.

중요한 것은 중국과 러시아를 포함한 국제사회가 북한의 핵개발을 용납하지 않겠다는 강한 의지를 갖고 있다는 것이며, 이에 따라 지금은 북한의 핵보유 야욕 對 국제사회의 북한 비핵화 의지의 대결 구도가 형성되고 있다고 할 수 있습니다.

해운·항공제재, 인적 제재, 무역 및 금융제재, 교육훈련 등 대북 지원프로그램의 중단, 외화벌이 차단 등 지금까지 40여개국과 국제기구가 북한과의 각종 프로그램을 보류 또는 중단하였습니다. 특히, 안보리 제재 대상인 북한 원양해운관리회사(OMM) 소속 편의치적 선박에 대해 해당국들이 모두 등록 취소 조치를 취한 것은 의미가 큰데, 해운 제재가 북한의 교역 차단에 큰 영향을 주기 때문입니다.

사실 4차 핵실험 이후 국제사회에는 중요한 인식의 변화가 생기고 있는데, 북핵문제를 북한문제라는 큰 틀에서 총체적으로 접근해야 한다는 인식이 더욱 커지고 있습니다. 이런 맥락에서 북한의 아킬레스건이라고 할 수 있는 북한 인권침해에 대한 책임 규명 문제가 점점 공감을 크게 얻어가고 있습니다. 지난 1월 유럽의회가 북한인권 관련해서 강력한 내용의 대북 결의를 채택하고, 지난달 유엔인권이사회는 북한 인권관련 책임성 문제를 부각시킨 결의를 컨센서스로 채택한 것은 이런 흐름 속에서 나온 결과들입니다.

북핵과 북한문제에 대해 이러한 성과가 가능했던 것은 우리 국내에서도 과거 어느 때보다 단합된 의지를 갖고 정부의 정책을 이해하고 지지해 주었기 때문이라고 봅니다.

앞으로 제재를 이행해 나가는 과정에서도 이러한 자세가 더욱 요구된다고 하겠습니다. 국제사회가 단합하고 우리 국민들이 단합한다면 북한의 어떠한 위협이나 책동도 통할 수가 없다고 봅니다.

그것은 앞으로 북핵 국면을 넘어 통일로 나아가는 과정에서도 마찬가지입니다. 우리의 힘과 국제사회의 힘이 하나로 수렴될 때 우리의 꿈은 실현될 수 있다고 봅니다. 우리 외교는 그 과정에서 우리의 노력에 대해서 주변국들과 국제사회의 지지와 협조를 얻도록 견인차 역할을 할 것입니다.

송강포럼 회원 여러분,

저는 지난달 재외공관장회의에서 우리를 둘러싼 3중 파고는 계속되고 그 속에서 어려움도 많겠지만 외교를 통한 국익 창출이라는 소명의식을 갖고 노력해 나가자는 취지의 메시지를 강조하였습니다.

엄중한 외교안보 환경이 하루 아침에 바뀌지는 않을 것입니다. 우리 혼자의 힘으로 헤쳐 나가기 벅찬 일도 많고 당면현안을 다루어나가는데 있어 모든 것이 만족스러울 수도 없을 것입니다. 그러나 중요한 것은 여건이 아무리 어렵더라도 우리의 미래에 대한 분명한 목표와 로드맵을 갖고 꾸준히 전진해 나가는 자세라고 생각합니다.

제가 자주 인용하는 문구인데, 윈스턴 처질이 “하늘을 나는 연은 순풍이 아닌 역풍에서 가장 높이 난다”고 했듯이, 우리는 어려운 도전들을 헤쳐 나갈 때 더욱 크게 성장할 수 있다고 생각합니다. 우리의 지난 수십년간의 역사가 이를 증명하고 있습니다. 우리의 역량을 과대평가해서도 안되겠지만 너무 비하해서도 안될 것입니다.

이 과정에서 중요한 것은 정부와 국회, 언론, 경제계, 그리고 시민사회 모두 한 배에 탔다는 자세로 함께 노를 저어가는 것이라고 생각합니다. 그럴 경우 위기도 기회로 만들 수가 있습니다.

이 자리에 계신 송강포럼 회원 여러분께서 우리 외교에 늘 따뜻한 성원을 베풀어 주시는데 대해 다시 한번 감사의 말씀을 드리며, 앞으로도 많은 협조를 부탁드립니다. 감사합니다. 끝.